从白马路工程实践到代建制工作思考
北京市路政局顺义公路分局 刘宝华
摘要：
公路工程项目代建制作为公路工程建设中的新事物，赋予了各参建单位新的职责、权利和义务。实行公路工程项目代建制有其优点，也存在着一些问题。文章通过对白马路改建工程项目代建工程实践的分析，总结经验，为以后的公路工程项目提供借鉴。
关键词：
工程 实践 代建制 思考
根据北京市交通委的指示，2005年北京市路政局在白马路改建工程中进行项目代建工作试点，该工程于2005年年底开工，2007年8月完工。北京市路政局及顺义公路分局作为建设单位，参与了对该工程的监管工作。因此对白马路改建工程项目代建工作进行总结，对公路工程项目代建制进行思考是很有意义的。
一、白马路改建工程实施代建制的基本情况
1、 工程概况：
白马路是北京市十五规划路网中的一条城市主干道，规划沟通昌平、顺义以及平谷三个郊区县，是顺义区境内一条东西向的主要干道，同时又是沟通北京奥运中心与顺义奥运分中心的主要通道。白马路西起高丽营与京承高速公路白马路立交相接，终点为顺密路，全长20公里。白马路工程主要为新建沥青砼路面67万km2、桥梁7座、雨水管线1.6km。
2、参建单位情况：
（1）委托人：北京市路政局作为委托人负责本工程的投资。
（2）委托人代表：北京市路政局顺义公路分局作为委托人代表协助代建人完成项目建设工作，对代建项目提出使用功能，并在项目建成后实际接收、使用、管理。
（3）代建人：北京市公路桥梁建设公司作为代建人负责按照代建合同约定承担代建项目组织管理工作。
（4）顺义区人民政府：组织各有关单位完成拆迁、占地等前期准备工作，并承担相关费用。协调白马路顺义新城区段地下管线的施工。
3、代建工作的基本内容：
北京市路政局采取网上公开招标，通过公开招投标，北京市公路桥梁建设公司作为代建人中标。工程质量标准：《公路工程质量检验评定标准》（JTG F80/1-2004），工程交工验收质量等级：合格，竣工验收等级：优良。
代建单位的经济责任：项目实施完成后，经审定的工程决算费用节余或超支在合同价的正负3%以外部分的费用，节余部分代建人提取0%，超支部分代建人承担100%。
4、工程实施情况：
签订代建合同之后，北京市公路桥梁建设公司采取公开招标的方式确定了监理、施工单位，本工程全线分为7个施工标段，一个监理标段。经过严格的招投标程序山西省交通建设工程监理总公司及7家甲级施工单位分别作为监理、施工单位中标。
目前，白马路改建工程已全部完工，分项、分部、单位工程质量合格率100%，未发生安全事故。本项工程路线长，工作量大，部分路段处于顺义新城区，拆迁工作复杂，综合管线较多，另外，新增加的0#标、顺安路口通道和京密路以东四块板工程从2006年8月份才开始落实，给工程实施带来很大压力，各施工单位从进场以来，本着以“工程促拆迁，见缝插针”的指导思想开展工作，凡具备施工条件的段落立即组织施工，截至到2007年8月17日已全部完工。
5、建设单位工作的基本情况：
北京市路政局对白马路改建工程项目代建工作十分重视。除委托顺义公路分局负责日常管理、协调外，有关处室也积极做好相应工作。现简述如下：
（1）顺义公路分局，作为工程的属地机构和使用单位，主要做了以下几方面的工作：
①负责协调代建单位与区政府有关部门做好拆迁、占地、树木伐移等工程前期工作。
②行使行政监督职能。对代建单位的招投标工作实施全过程行政监督；定期或不定期对代建单位及监理、施工单位进行履约检查；对代建单位及施工现场进行日常安全监督检查；对工程变更和洽商进行备案；参与协调解决重大工程问题。
③作为工程使用单位，参与重要工序的验收。例如，参与路基强度的验收（弯沉值测定）；参与桥梁总体的验收；参与路面质量的验收（取芯）等。
④行使路政管理职能。与道路上的各有关管线单位签订相关协议，履行行政许可手续。
⑤参与工程完工后的交工验收，对缺陷责任期内的养护工作进行行政监督。缺陷责任期结束后，参与市路政局组织的竣工验收，并协调有关单位做好工程交养工作。
⑥根据白马路代建工程合同。对工程资金进行审批支付，并对该工程的建设资金进行监管。
（2）北京市路政局，作为建设单位和行政主管部门，主要做了以下工作：
①负责委托施工图设计，组织评审施工图，并负责施工过程中的工程设计变更。
②道路工程建设处。负责审批工程实施过程中重要问题，是路政局负责该工程日常工作的部门。
③计划处，负责工程概算审批，工程变更费用审核等。
④科技安全处，负责指导该工程的科技创新和应用工作，并审批科研经费。对代建单位及施工现场的安全工作进行监管。
（3）市公路工程质量监督站
①负责对白马路改建工程进行质量监督，行使政府监督的职责。
②负责对白马路改建工程的安全工作进行政府监督。
二、从白马路改建工程项目代建的实践看，实行公路工程项目代建制有其优点，也存在着一些问题。
1、实行工程项目代建制的优点：
（1）代建制有利于规范政府投资项目建设实施管理行为，提高政府投资项目的专业化管理水平，使建设单位从日常繁杂的项目管理工作中解脱出来。以前凡实施较大规模的工程项目。路政局都要成立相应的指挥部，例如顺平路扩建工程、通顺路扩建工程等，都从各单位抽调了很多相关人员。而目前在政府机构人员定编定岗的情况下，已很难运作。所以，大的公路工程项目实施代建制是必然趋势。
（2）代建制有利于形成市场竞争机制，提高工程建设效率和政府投资效益，能够充分发挥市场竞争的作用，也有利于政府机关提高工作效率，同时也有利于廉政建设。由于实行代建制，引入了市场机制，代建单位的选择和确定不是行政领导机关指定的，而是通过市场竞争挑选出来的，应该是优选出来的。因此代建单位和过去的指挥部相比，具有明显的先天优势。另一方面，代建单位作为独立的企业法人，除了承担完成建设单位委托的工程项目外，一个很重要的内容是，还要承担工程项目投资的经济责任，这一点和指挥部相比是截然不同的。因此，实行代建制从源头上防止了“三超”行为的发生。
（3）代建制有利于发挥人力资源方面的优势，白马路代建人北京市公路桥梁建设公司为原公路局改制企业，有长期从事公路工程建设的专业技术干部1370人，其中高级工程师92人，工程师413人，承担过多项大型工程的施工和管理任务，有丰富的工程管理和施工经验。这对提高代建项目的专业管理水平，在人员上有了充分的保障。
（4）通过实施代建制，可以培育出一批职业化的代建人队伍。代建人队伍应该是人员构成合理，内部分工明确，有全面管理项目的能力，同时又有能够承担一定经济风险的能力。我国的基础设施建设预计还要搞几十年，从这个意义上说，推行代建制是正确的，是势在必行的。
2、实行公路工程项目代建制目前存在的问题：
（1）实行项目代建，人为地排斥了一批高水平的施工队伍。在白马路工程建设中，北京路桥建设公司中标为代建单位，根据代建制规定该公司旗下的所有施工单位均不能参与白马路工程的施工。施工招标的结果，几乎全部是外省（市）施工单位中标。实事求是地讲，这些队伍与北京市的骨干施工队伍相比，在能力和水平上都有一些差距。给代建单位的管理工作增加了相当的难度。
（2）代建单位的项目管理水平有待于进一步提高。由于代建制刚刚起步，从事代建工作的企业对这项工作还不熟悉，给自己的定位不准确，还习惯于站在施工的角度来考虑问题，缺少全局意识，缺少业主意识。这种转变需要一个过程，可以设想，白马路改建工程项目的代建单位应该在以后的代建工作中做的更好些。
（3）代建制操作的一些具体环节需要探讨。例如代建单位的招标究竟是在初设阶段好，还是在施工图阶段好，值得研究。从白马路的情况看，从施工图阶段招标，与前期工作有一些脱节，在工程实践过程中，代建单位的意见和建设单位在施工图设计上的理念有很多明显的不一致，因此，对设计的变更和补充在所难免，而这些，往往又涉及较多的费用，这就使得投标报价的刚性大大弱化，代建单位的投资控制意识也不断降低。再有，代建单位的法律地位不确定，给管理工作带来一些困难。代建单位在工程实施过程中需要和许多政府部门打交道，办理各种手续，进行各项协调工作，但这些部门在各种文件中往往只承认路政局作为建设单位，不愿和代建单位签订协议，甚至连很多会议都明确要求有建设单位的人员参加。这样，就使得代建单位很难独立开展工作，也增加了建设单位日常工作的负担。还有建设单位和代建单位的职责权限划分过于笼统。在实践中，代建单位为了规避自己的责任风险，采取经常请示的方式，使得建设单位应接不暇，导致有些本来无需请示的问题再三沟通，浪费精力，而有些急需解决的问题，则又因职责不清，造成扯皮，耽误宝贵的时间。
三、关于实施代建制的思考
代建制作为公路工程建设中的新事物，通过白马路改建工程项目代建的试点，给了我们许多启示，我们认为最重要的有以下二点：
1、通过在白马路改建工程中实行项目代建，证明这种形式是可行的。可以在以后的工程中继续试行。我们感觉试行项目代建的前提条件是，工程项目本身具有一定规模（一般不宜少于1.0亿），工程设计属于常规技术，工期要求相对较长（不少于1年）。在这样的项目中，实行代建制明显的优越于由建设单位组建的指挥部。我们认为投资规模偏小，工期要求又短的工程不宜实行代建制。
2、必须在代建制工作中更加明确建设单位和代建单位之间的职责权限，并使之在实践中更具有可操作性。建设单位要学会做好对代建工程的监管、协调工作，既不缺位，又不越位；既能在宏观上把握工程建设，又不拘泥于工程的细部安排；既要实事求是的承担责任，更要合理的划清代建单位的风险。要把建设单位的监管职能、路政局的行政监督职能和分局的使用接养职能适当的区分开来，使有关部门各司其职，既相互制约，又和谐统一。统一到更好地完成工程建设，有利于日后管理这个总目标上来。作为代建单位要理直气壮地按合同约定做好工程管理工作，既要敢于负责，又不超越合同权限；既要善于提出各项合理的建议，又要坚持按审批程序行事；既要站在工程的角度上考虑工期、质量、投资，又要站在建设单位的角度上考虑社会效益、工程建设的长远影响；既要对建设单位负责，也要维护监理、施工单位的合法权益。总之，作为代建单位要更好地执行好国家的法律、法规，依法办事，依合同办事，只有这样才能管好工程，管好监理单位、施工单位。
