发布时间：2013-04-19
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浅议招标环节工程造价管理与控制
北京市交通委员会路政局昌平公路分局
杨素青
摘 要 本文主要从招标过程中如何科学合理地进行造价管理，从招标文件的编制、工程量清单及控制价的确定、强制性标准主要量化指标、建设项目工程现场地质情况、工程建设期间政府将举办的重大要事活动等等细节问题入手，强调了业主在编制招标文件之前都要进行详细调查和研究分析，把可能影响工程造价的各方面因素通过编制招标文件实现合理控制工程造价。影响工程造价的因素很多，长期以来大家习惯性地认为造价管理工作主要在设计文件概预算编制、工程实施过程中的造价控制，忽视了在招标环节工程造价管理与控制工作。因此研究如何提高招标环节工程造价管理与控制工作，更加科学地反映工程费用支出，是业主工程造价管理者值得认真探讨的课题。本文结合从事造价管理工作实践以及对招标过程有关问题的思考，谈几点体会和建议。
关键词 招标文件 科学合理 有效控制
一、 更新观念，树立招标过程也是工程造价控制的重要环节
1、各级交通行政主管部门和公路建设管理单位要高度重视招标环节造价管理工作
工程造价、工期、质量是公路建设管理的三大控制目标，公路工程造价管理是公路建设管理的重要组成部分，合理造价是合理工期和合格质量的先决条件，三者缺一不可、相辅相成。随着公路基础设施建设步伐加快，做到有法可依、有章可循地从建设前期、中期和后期全过程加强公路工程造价控制管理，确保工程造价资金使用合理合法、安全有效，防止工程造价管理过程中出现违法、违规、违纪行为发生，各级交通行政主管部门和公路建设管理单位应要新观念，高度重视招标环境造价管理工作。
2、招标阶段对工程造价的控制和科学管理有着其它环节不可替代的重要作用。
工程造价的控制与管理即在项目决策阶段、设计阶段和建设项目实施阶段，对工程造价进行研究比较，把建设项目的造价控制在科学合理的范围之内，根据项目的进展情况随时纠正发生的偏差，以保证项目管理投资目标的实现，力求在项目建设的各个阶段合理使用人力、物力、财力，以取得较好的投资效益和社会效益。在工程建设的每一个阶段都存在造价管理与控制问题。各阶段的造价控制互相关联，这就要求我们应建立一套科学完整的工程造价管理体系，使工程造价管理工作不仅仅是在工程可研、前期、立项、概预算编制以及工程施工过程，作为工程建设的业主单位，在多年的工作实践中深刻认识到科学合理地编制工程量清单、工程控制价以及招标文件编制时是否考虑重视到了每个细节，都对整个建设项目造价管理工作起着举足轻重的作用。工程量清单和工程控制价是招标文件中重要的进行工程造价控制的量化指标，它既是业主对中标企业进行各项造价管理以及工程建设各阶段款项支付的依据，更是投标过程中竞争单位报价的重要依据，同时也是监理工程师进行建设项目全过程资金支付的重要依据。基于工程量清单在工程建设过程中的重要作用，在招标文件中清单编制要科学合理，数量也要相对准确，避免由于清单项目清单数量的偏差，给工程施工过程中造成大量工程变更、工程洽商的发生。
招标文件不严谨，量性标准过多或过少，招标文件对招标工程缺乏针对性....过去工程造价管理重点都集中在概算编制和工程实施阶段，忽视了在招标过程中对工程造价管理的重要性和必要性的认识。实践告诉我们招标阶段对工程造价的控制和科学管理有着其它环节不可替代的重要作用。
二、招标环节工程造价的管理与控制的几点建议
1、制定科学合理的强制性标准
强制性标准是招标文件中的重要组成部分，投标企业必须满足这些强制性标准才有可能参加竞标活动。因此，招标文件中强制性标准编制水准的高低将影响到招标工程选择到的施工队伍经济实力、机械设备拥有程度、企业管理人员技术人员数量及水平、以往完成同类工程业绩情况等的优劣。强制性标准即要有数量要求，同时还要紧密结合所招标工程的性质、工程量大小、建设项目地理位置等实际情况，在对强制性标准有数量要求的同时，加上更多理性的非量化内容，使招标文件中强制性标准即科学又合理。
例如，投入招标工程中的管理人员技术人员，对投入人员的职称要求不一定非高级职称，侧重工程管理人员的同类工程施工管理实践年限要求更为合理。高级职称往往并不代表有丰富的工程管理经验；若招标工程是路面改建性质，技术人员只需要道路工程师就能够达到施工所需技术支持，根据工程量的大小来确定技术人员，过多强制性技术人员要求就略显教条。
对竞标企业财务能力要求应较严格，财务能力较强的企业，在变幻莫测的市场经济环境中才能与业主共同承担和抵御一些经济上的风险，保障工程建设比较顺利进行。一般情况有着雄厚经济实力的企业，技术力量、主要施工机械设备、企业整体的管理水平、同类工程建设业绩、中标后履约情况都较小型企业好一些。招标文件中对企业财务能力适当提高标准，淘汰了部分小作坊式的投标人，维护了建设市场秩序，也就为业主选择到了比较优秀的工程建设队伍。
强制性标准中的以往业绩要有招标工程针对性，城市道路与公路及山区公路的业绩标准要有明显的区别。强标中一定要有详细说明，例如，大城市新建道路一般有电力、水利、通信、燃气、雨水及预留设备通道的设施，小城市（镇）同样的新建道路工程就要少一些各类管道设施。若强标中没有较明确的细则，则投标企业就能够用小城市（镇）的施工业绩数量充当此项强标要求。同样若招标工程是山区公路，强制性标准就一定要以修建山区公路来衡量投标单位。因为山区公路修建与市政道路建设标准不同、施工难点、周边环境等都有所不同。
主要施工机械设备的拥有率对工程施工的顺利进行起着重要的作用。例如，沥青混凝土摊铺机、挖掘机、重型压路机械、大吨位汽车起重机等筑路专用机械，这些机械一般的使用时间段比较集中，北京地区沥青混凝土摊铺机在6至10月期间使用的较多，如果投标企业没有主要施工机械设备，中标后全部依靠租赁设备进行施工，对按期完成工程建设就存在一定风险。大家都去租赁，造成机械台班费用剧增给业主和施工企业带来工程投资风险。若在同一个时间段上在建工程项目较多，对相同机械使用量短时间爆发，需用单位即使愿意出高价也可能租不到这些专用机械设备，因此，业主在编制投入招标工程机械强标要求时要充分考虑这些客观因素，主要施工机械投标企业的拥有率要有定性定量要求，租赁的设备要有可行的具有法律保障的合同条款。
业主在编制招标文件时还要重视竞标企业所拥有管理人员、技术人员、主要施工机械的动态情况。一个国有大型建筑企业，一级注册建造师的数量一定能够满足招标文件要求，但是，这些人员也许已经在其它中标工程中进行施工建设，在新的竞争中重复使用他们的业绩参加投标，如果中了标，一个项目经理承担两个（或多个）建设项目的管理工作，这些工程的质量管理、进度管理、与其它相关单位的协调配合等工作就不可能较好完成。同时，一个项目经理在两个建设项目上工作，实际上已经构成违约行为。同样，企业还可以利用少量的自有专用机械，到多个项目上参与竞争，中标之后这些机械不可能只为一个工程服务，造成机械设备满天飞，很难保证每个建设项目按照计划工期施工。为了避免这些现象的发生，业主有必要在招标文件中要求参加竞标企业提供相关动态信息，这方面的工作目前还没有引起重视。
业主在招标文件中编制强制性标准时既要注意到有量化标准，并对量化指标还要进行细化管理，同时让这些量化指标中承载着更多科学、合理、符合招标工程实际情况的内容。
2、做好招标工程控制价编制
业主在编制招标工程控制价时，要对以往同类工程的概算、工程中标价、工程竣工决算价等有关工程全过程的造价数据进行分析，充分借鉴同类工程近三年的全过程造价资料和数据，合理编制招标工程的控制价。
业主对投标工程项目了如指掌的同时，还要具备国家有关工程造价方面的法律法规、宏观微观经济管理、行业技术标准规范、施工规程、工程检验试验标准等方面的知识；收集各种价格信息，了解价格动态，整理分析各种造价资料；具有比较丰富的工程施工及管理实践经历，知晓招标工程施工难点，中标企业获取较高利润的清单项目，控制工程造价的清单项目是哪些；招标工程在建期间国家有重要国际活动将对工程施工工期有何特殊要求等等都要有深入细致的分析，并提炼出大量的相关信息，充分运用到招标工程控制价的编制工作中。
建筑安装工程费用是由直接费、间接费、利润、税金等部分组成。直接费则由直接工程费、其它工程费组成；间接费由规费和企业管理费组成。直接工程费由人工费、材料费、施工机械使用费三大部分组成。在工程造价的构成中，材料费约占了工程总投资额60％以上。材料价格高低不但决定了工程造价的高低，还直接影响了取费类项目的造价。
2008年7月1日起将施行JTG B06-2007《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》和《公路工程概算定额》、《公路工程预算定额》，企业管理费、利润、税金等计取依据由原来的定额基价变为工程直接费之和为基数。致使同一个工程建设项目，不同的施工企业采用了不同的材料价格信息，则计算得到的企业管理费、利润等就会有较大的出入。材料价格信息的质量提出了更高的要求。
在市场经济体制下，材料价格则主要取决于材料生产商所有制性质（大型国有企业、合资企业、民营企业和个体经济实体）、市场供求关系、材料的质量等级、日（或年）材料生产能力多少、材料销售形式的不同、施工企业与材料供应商的合作诚信度、以及供货部门提供的售后服务质量等因素有着密切的关系。基于上述原因，目前同一种建筑材料就出现了比较复杂的市场价格：大型国有生产企业，生产设备比较先进，自有资金雄厚，管理科学严谨，采购来的原材料质量等级高，供货守合同讲信誉，材料的价格相对较高。而一些民营企业，在原材料采购时标准选在合格范围的较低区域，为了赢得市场，企业就会把销售价格选择在低于市场的价位上。业主在编制招标工程控制价时一定要了解这些方面的市场情况。
编好招标文件还需要大量与工程造价有关资料的积累与整理分析。例如，主要建筑材料的价格信息，施工旺季和其它季节这些材料的价格水平，各年度变化幅度情况；本地区近年来公路建设规模对主要建筑材料价格有何影响，材料经营商发展情况，料源距离建设工程由多远，材料的年加工生产能力有多少等等信息的收集，并把收集到的资料进行定性定量分析，使其形成的资料，在编制招标文件进行控制价计算时，随时可以调用这些资料参考运用，提高了编制招标文件的工作质量。
市场材料价格信息的准确搜集，能够为合理编制招标工程控制价提供良好的帮助。因此材料价格确定的正确与否，是合理确定工程造价的关键因素。控制价编制前的各项准备工作细致周到了，则编制的招标工程控制价一定会更加科学合理，业主对中标企业进行良好的造价管理打下了坚实的基础。
3、科学合理制定招标文件中的履约条款
编制招标文件中的履约规定时，要结合工程的难易程度、工作量多少、施工工期长短等情况，把履约条款制定的详实，使其在施工过程中这些条款更具有可操作性。例如，要求中标单位在施工期间主要项目管理及技术人员不得更换，上述人员有变化时必须经过业主、监理工程师的批准方可成立，否则，业主将按照招标文件中的履约条款给予经济处罚。经济处罚仅仅是一种管理手段，而不是管理的最终目的。编制履约条款时要依据工程造价的多少，估算企业可获取的一般利润值，把违约金额制定在可取利润的50%以上，一定让违约企业承担较大的经济损失，杜绝随意更换工程项目主要管理技术人员现象发生。
公路建设市场化以来，众多的企业要在激烈的竞标活动中获得成功，一定是以企业优良的业绩、合理的投标报价最终赢得参加工程建设的资格。若工程中标后在建设过程中随意更换主要人员，由于更换人员的经历、职称等情况与投标书中承诺的有区别，更换到工程建设项目上来的这些人参加投标，也许综合评标得不到高分，这种情况下要在众多的竞争对手中获得成功非常困难。因此，利用高威望高职称人员投标，中标后再更换主要人员的竞争行为，业主必须给予较重的经济处罚，这样对其它参与投标的企业以示公平。
4、依法编制涉及业主的合同条款并严格执行
招标文件中不仅有对投标单位的履约条款规定要求，也依法编制涉及业主的相关条款和规定。例如，施工单位进场前征地拆迁的保障，有些建设项目立项批复后，征地拆迁等前期工作进展不顺利，进场时间拆迁不到位，严重影响了施工单位按照投标书施工计划进行施工。工期延长致使中标企业要多投入工程的现场管理费用、机械设备停滞费用，由于工期延长还可能遭遇到的建筑材料价格涨幅带来的材料价差。在这种情况下，业主要按照招标文件的要求，补偿因为拆迁不到位原因引发施工企业增加的上述费用。随着全球对能源需求的不断增加和国内基础设施建设步伐的加快，近年来以石油沥青、钢材为代表的公路工程建筑材料，其价格涨幅之快极为罕见。根据数据统计，2011年环比2012年人工单价增幅33.3%，水泥及商品混凝土增幅（30-40）%，沥青混凝土制品（8-10）%。一般情况下新改建工程跨年施工的较多，招标时的材料价格与工程建设过程中的价格会出现一个较大的差值，受市场需求及国家有关政策的影响，有些因素是企业在投标过程中不可预料的事情。这些因素造成工程造价突破中标价时，业主应该严格按照招标文件相关规定，执行合理的补差政策，充分体现工程建设全过程中施工企业与业主具有公平公正享有合同条款的权利。
结束语 招标文件的编制是一门综合性的工作。它以国家有关工程建设的方针、政策作为规范准则，涉及和运用其它领域的知识，是一项政策性、技术性、经济性和实践性都很强的工作。科学合理地编制招标文件，需要大批精通经济管理、法律法规、有着丰富的各类工程施工管理经验人员的共同参与。
由于工程招标文件编制是一门实践性很强的工作，如果没有大量施工经验的积累，只有满腹理论知识，则编制出来的招标文件只能是大量范本文件的堆积，对招标工程缺乏结合实际的指导性作用。因此，要提高工程招标文件的编制水平，无论是组织还是个人，都必须十分重视编制人员有关施工经验的培养，工程理论与施工实践密切结合，编制出来的招标文件才能具有较高水准。
